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海绵城市建设

精细整合:提升临港“海绵城市”试点建设水平

“海绵城市”是指城市能像海绵一样吸水、蓄水、净水、释水,从而弹性应对各类环境变化与洪涝、风暴等灾害。党的十八大以来,我国高度重视“海绵城市”建设。2014年,根据习近平总书记关于“加强海绵城市建设”的讲话精神和中央经济工作会议要求,财政部等部委决定开展中央财政支持海绵城市建设试点工作,要求试点城市应将城市建设成具有吸水、蓄水、净水和释水功能的海绵体,提高城市防洪排涝减灾能力;同时,试点城市年径流总量目标控制率应达到《海绵城市建设技术指南》的要求,并探索实践一种可复制、可推广的建设方法。2015年3月,16个城市成为首批海绵城市试点区域。2016年4月,上海临港地区被列入第二批试点范围,试点面积约为79.08平方公里,是全国面积最大的海绵城市试点区域。
上海临港地区位于长江口与杭州湾的交汇处,东临东海,北倚浦东,南与嵊泗及大小洋山岛隔海相望,距市中心约75公里,自2003年起,历经数十多年的开发建设已初具规模,目前主城区常住人口(含高校师生)已超过15万人,是平地而起的滨海未来城。临港地区是上海水问题最为突出的区域:一方面,临港地区是应对夏季台风灾害的前沿阵地;另一方面,上海地质地貌具有土地利用率高、地下水位高、不透水面积高和土壤渗入率低的“三高一低”的特点,一遇到短时强降雨,就会造成城市内涝和水安全问题,而临港大部分地区都是填海而成,内涝问题更加严峻。为此,如何使临港“这块已经吸满水的海绵”还能继续吸纳雨水,实现生态文明、城市发展与科学技术的有机整合,提升市民生活品质,上海临港“海绵城市”试点 工作具有重要的示范意义。

面对上海临港地区存在的各类水安全等现实问题,要在如此短的时间内实现试点目标,传统粗放型的规划、建设、管理模式已难以为继,为此,在市政府的统一领导和部署下,以上海临港地区管委会为责任主体,对“海绵城市”规划管理建设等进行整体性谋划、精细化设计、系统化整合。

(一)专项规划的“一编到底”

 

习近平总书记指出,“规划科学是最大的效益”。以往,上海市空间规划体系中并没有“海绵城市”这一专项规划,从2015年起,上海市逐步构建起海绵城市专项规划体系,相继完成了《上海市海绵城市建设指标体系》《上海市海绵城市建设技术导则》《上海市海绵城市专项规划(2016—2035年)》等。 

 

在上位规划框架基本稳定的基础上,2017年,临港地区编制完成了《上海临港试点区海绵城市专项规划》(沪府规〔2017〕57号),明确试点地区的总体格局。一是形成“一核—两环—六楔—多点”的海绵城市自然生态空间结构。二是根据不同区域的地形、地貌、地物的集聚和形成特点,将试点区划分为7个不同示范类型的片区,即湖泊水体生态保护净化示范区、商务街区海绵化建设示范区、生态廊道雨水滞蓄净化示范区、已建城区海绵化改造示范区、新建城区海绵化建设示范区、围垦区生态保护与利用示范区以及老城区积水改造及水体综合治理示范区。项目类型涵盖公园与绿地、道路与广场、水系整治与生态修复、管网建设、内涝治理等。三是规划进一步下沉至控规,结合主城区控规单元的划分情况,将试点区划分为29个指标控制单元,作为下一阶段控制性详细规划落实海绵城市各项管控指标的最小单元。四是明确了专项规划与水务、绿地、道路等专项规 划衔接的路径。在专项规划的基础上,进一步编制完成了《临港地区海绵城市建设三年行动计划(2016—2018年)》,明确了近期120个共计81.6亿元的海绵城市项目,该计划表包括项目名称、项目类型、占地面积、服务面积、年径流总量控制率、建设内容及规模、海绵投资、责任主体、实施期限等。通过上述规划“一编到底”,为试点区海绵城市建设项目管控提供了有力支撑。

(二)管理机制的“系统搭建”

 

与专项规划编制同步展开的是管理体系的搭建,上海临港地区管委会根据临港试点区的建设特点,在资金管理、指标管控、项目审批建设运营、技术职称、社会参与等方面建立了一整套管理制度。

 

2016年,《关于推进临港地区海绵城市建设试点工作的实施意见》颁布,临港管委会专门成立了临港地区海绵城市建设试点推进领导小组,并设立了领导小组办公室(海绵办),建立了工作例会制度,统筹推进临港海 绵试点工作。此后,临港管委会制定了《上海市临港地区海绵城市试点区建设管理暂行办法》《上海市临港地区海绵城市建设试点工作任务分解》 《临港地区海绵城市建设试点行政审批操作口径》《临港地区海绵城市建设指标管控实施细则(试行)》《临港地区海绵城市建设专项资金管理办法(试行)》《临港地区海绵城市建设项目投资补助实施细则》《关于设立海绵城市试点项目中央补助资金核算专户的通知》《临港海绵城市智慧管控平台接入要求及项目海绵城市监测设施要求》《临港试点区海绵城市建设项目资料归档清单》《上海市临港地区海绵城市建设项目施工图专项审查要点(试行)》《临港试点区海绵城市建设约谈管理办法(试行)》等文件。 

 

需要注意的是,临港管委会尤其注重发挥专家在临港地区海绵城市建设管理中的重要作用,专门组建了技术支撑团队和专家委员会,为临港海绵城市建设提供规划编制、课题研究、标准制定、工程技术、投融资、建设运营模式以及考核验收等方面的专业指导。同时,还建立了上海临港海绵城市展示中心,并采用多种方式向市民群众宣传海绵城市理念,提高市民对 海绵城市建设的支持度,从而更好地提高管理效益。

(三)试点过程的“持续改进”

 

临港海绵城市的试点过程并非一帆风顺,各项技术指标、建设模式仍需要在实践中不断完善,试点过程也体现出“持续改进”的特点。2017年4月,住房和城乡建设部牵头组织专家对临港海绵城市试点区2016年度工作情况进行了考核,提出了详细规划及整体技术把控、样板项目加强审查和全过程管理、机制体制进一步明确与强化等意见,为进一步落实上述意 见,临港专门发布了《关于落实住房城乡建设部2016年度海绵城市试点绩效评价专家意见的通知》,对上述任务进行了部署。2017年9月,在上述意见落实的基础上,为进一步规范和加强过程管控、效果监测、宣传推广等工 作,临港发布了《关于进一步规范和加强临港试点区海绵城市建设工作的通知》,提出加强审批管控、设计管控、项目数据监测和采集、展板规范设计、施工巡查、专项验收、运维保障、资料归档、经验总结、奖惩管理等要求。2017年12月,住房和城乡建设部组织专家又对上海市海绵城市建设试点工作开展了专项督导(建城海函〔2018〕7号),并详细列出了6方面12条意见,临港继而发布《关于贯彻落实住房城乡建设部海绵城市建设试点专项督导专家意见整改工作的通知》,明确了落实整改意见的工作部署。显然,通过与相关部门和专家的沟通与协调,在第一时间落实整改措施,持续 改进工作成效,是临港海绵城市试点过程得以有效完成的重要保障。

经过三年多的规划建设,上海临港海绵城市试点区建设任务已基本完成。当前,临港确立了以人为中心、以智慧化管理为特点、以整体性治理为基础的海绵城市规划建设管控制度,建成了包括河湖水系等蓝绿大海绵和道路、小区、校园等中小海绵在内的完整海绵体,为上海市以及全国类似地区的生态文明建设提供了更多可复制、可推广的经验。

(一)以人民为中心,实现功能与景观的精细整合

 

海绵城市试点成功与否,归根结底,是要以市民是否满意作为最终标准。临港地区始终践行以人民为中心的治理导向,在充分调研试点区域居民实际需求的基础上,因地制宜地制订建设方案,从而实现海绵城市生态效益与社会效益的统一。以临港家园服务站和绿化休闲广场为例。在改造之前,管理部门和技术团队就对周边居民的需求进行了全面的了解,针对居民迫切需要解决的问题,通过建设绿色屋顶,解决了屋面常年漏水问题;通过建设生态停车位,解决了居民停车难问题;通过透水环形跑道的建设,让周边居民运动健身有了保障。通过对表流人工湿地进行景观打造,充分利用集中绿化,为居民休憩娱乐增添了美丽风景。景观提升后的口袋公园成为居民们休闲娱乐的好去处,也改善了周边的生态环境,提升了排涝能力,实现了海绵功能、生态景观与百姓生活需求的整合,使居民们能共享海绵城市的建设红利。

(二)探索智慧化管理,实现监测与调控的精细整合

 

临港地区作为上海未来城市建设的示范区域,在海绵城市试点中同样体现出智慧化的管理特点,通过搭建“临港海绵城市智慧管控平台”,一方面,实现海绵城市效果的在线监测,对雨水调蓄重要节点、建设项目排出口、河流断面等重要位置进行监测,用实际监测数据来反映海绵城市的建设成果,为城市水资源、水环境、水安全的综合管理和海绵城市建设成效的评定提供数据支撑。另一方面,基于大数据、云计算、GIS+物联感知网络等技术,实现海绵城市的智慧调度,根据台风预报情况,在平台上进行应急预案演练,以图、表、动画的形式进行展示,直观地呈现出防洪排涝调度方案,辅助调度人员进行调度方案的制订。2019年,为应对台风“利奇马”,临港地区根据智慧调度方案开闸排水,对河道和湖泊进行预降水位, 增加调蓄容积,台风前后临港地区河道、湖泊水位变化较小,控制在稳定的范围内。

(三)推进整体性治理,提升建设管理的广度与深度

 

作为全国面积最大的海绵城市试点区域,临港地区难以凭借单一的管理模式来完成试点工作,为此,临港地区通过建立强有力的管理部门、优化组织结构、编制专项规划、完善各项管理制度、重视激发社会活力等方式,形成了高度一体化的整体性治理模式,在多个领域都取得了显著的试点成果。一是海绵型综合体,以港城广场为例,通过屋顶绿化、绿色雨水基础设施、透水铺装等方式,充分发挥建筑、道路、绿地、水系等生态带系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用,并收集利用建筑屋面与场地雨水用于浇花、保洁等。二是海绵型小区,针对已建小区雨污混接、道路或停车位破损、局部地区易积水等现象,临港地区已对26个住宅小区进行了海绵化改造,改造小区总面积达到200公顷,对于新开发的房地产项目,也要求其按照海绵城市建设的标准设计和建设。三是海绵型道路,区内新建、改建的海绵型道路共计36公里,其中21公里已建成并投入使用,在台风暴雨中发挥着源头减排和过程控制的作用。四是海绵型校园,上海海洋大学、上海海事大学、上海电力大学以及上海电机学院已实施了海绵化提升工程,结合校园内部分区域积水问题及景观提升需求,从源头对雨水进行削减和净化,在解决积水问题的同时,减少了雨水径流入河地污染。五是海绵型公园,区内新 改建公园绿地500多公顷,新开河道40多公里,新增调蓄湖面51公顷,极大地提高试点区应对暴雨的能力。

临港海绵城市的成功试点是新时代上海建设生态文明,满足人民日益增长的美好生活需要的重要实践,对当下大都市精细化管理有不少重要启 示。一是处理规划、建设与管理的关系。临港将海绵城市建设要求全面嵌入规划设计、土地出让、“一书两证”、施工图审查和竣工验收备案等管理建设的各个环节,实施全过程技术管控,走出了一条规划、建设与管理相融合的精细化管理之路,对其他快速化发展地区具有启发价值。二是处理自然与人工的关系。临港海绵城市建设遵循尊重自然、顺应自然、保护自然 的理念,将自然途径与人工措施相结合,在确保城市排水防涝安全的前提下,最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化,促进雨水资源的有效利用,提高水生态系统的自然修复能力,是“人与自然是生命共同体” 的重要实践。三是处理存量与增量的关系。临港海绵城市建设并不是推倒重来,而是对传统排水系统的改造提升,既关注已建城区的海绵化改造, 又兼顾新建城区的海绵化建设。四是处理政府与社会的关系。临港海绵城市建设除了拥有中央专项资金与地方配套资金之外,还在试点区内选取二环带海绵化城市公园项目作为PPP项目先行先试,探索政府与社会共同参与建设模式。更重要的是,临港地区在试点探索中不断改进,已经走出了一条适应临港地区实际的海绵城市建设之路。 

 

当前,《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》及其相应的管理办法和特殊支撑政策已颁布,要求对标最高标准、最好水平,建设开放创新、智慧生态、产城融合、宜业宜居的现代化新城,要运用最先进的规 划理念,建设紧凑城市、海绵城市、智慧城市,建设公共空间、配置社会事业、完善人居环境。这对于临港地区新一轮海绵城市建设而言,既是机遇也是挑战。一方面,要真正体现国际一流新城水平,体现未来城市与自由贸易城区特色,运用最先进的规划理念,实现海绵城市试点的进一步升级, 如将架空线落地与河道整治融入前期的建设中;另一方面,要建立常态长效机制,进一步明确各类海绵设施的管养主体和经费保障制度,既有理论支撑,又成体系实践,“久久为功”,发挥好先行先试的示范作用,全面梳理试点区建设成果与典型案例,形成可复制、可推广的经验,为上海市及全国类似地区的海绵城市建设提供经验借鉴。

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